13.04.2016

Наша с вами действительность проходит этап «ОТЧЕТОВ», и презентаций о том, что мы там что-то внедрили. Информационные системы в сфере государственных финансов, как и сама IT-отрасль уже не является запредельным для восприятия экзотическим экспонатом, создаваемым в целях показа достижений, а превращается в рутинный производственный процесс обработки данных, от которого требуется стабильное функционирование, а также реальная отдача и польза для государства. Переломным в этом несомненно был 2015 год, в течении которого «Электронный бюджет» сформировался как единый информационный механизм.

IMG_1137

Возникает закономерные вопросы, каковы следующие шаги и какова перспектива идеологического развития Электронного бюджета Нижегородской области, как сегмента федеральной системы?

Следуя логике целесообразности мною была сформирована модель проблем, с которыми столкнутся архитекторы региональных сегментов «Электронный бюджет»,  решения которых позволит самой идее воплотится в живой и приносящий пользу региону механизм.

Развитие информационных систем управления общественными финансами Нижегородской области, как регионального сегмента федеральной системы «Электронный бюджет» помимо  совершенствования прикладной и технологической сферы применения информационных технологий, столкнулось с необходимостью совершенствования методологических, организационных и нормативно-правовых механизмов адаптации самих бюджетных процессов в соответствии с теми требованиями, которые предъявляют реалии времени и проект новой редакции бюджетного кодекса.

Сказанное является логическим продолжением перспективных направлений информационного развития финансовых органов на 2016 год, изложенных  в докладе Задачи финансовых органов Нижегородской области на 2016 год по формированию регионального (Нижегородского) сегмента федеральной системы «Электронный Бюджет» в условиях подготовки к введению новой редакции Бюджетного Кодекса РФ.

z2016

С ноября 2015 года к существующим 7 задачам добавились еще 4, потому как в Российской Федерации стремительно идет накопление юридической и нормативной базы использования в информационной сфере такого понятия, как бюджетный процесс, не только лишь, как нормативное определение из Бюджетного кодекса или  как  деятельность органов государственной власти по составлению и рассмотрению и исполнению проектов бюджетов. А как сложившийся факт того, что бюджетный процесс, как определение давно уже выросло из частного определения регламентации в совокупность организационно-технологических механизмов, основанных на применении информационных технологий.

В новой редакции бюджетного кодекса появилась новая глава(глава 5), которая называется  «информационное обеспечение в сфере бюджетных правоотношений». И по сути своей Региональный сегмент Электронного бюджета, как и сама федеральная система Электронный бюджет становится ключевым инструментом организации и управления бюджетными правоотношениями региона.

IMG_5715 

Одним из ключевых факторов бюджетных правоотношений является Юридически значимый электронный документооборот. Сам по себе электронный документооборот в последнее время перестает быть экзотическим явлением в сфере обмена документами в государственной сфере, а уже является неотъемлемой частью государственных информационных систем дэ факто. Как таковой он позволяет создавать механизмы эффективного применения законодательства путем автоматизации таких процессов, как журналирование и юридическая фиксация правоприменительной практики.

Об электронном документообороте написано тысячи статей и сломано не мало копий знатоков. В большинстве своем восприятие системы электронного документооборота, создаваемой, как в гос.учреждении так и в учреждениях коммерческой сферы наследует или пытается наследовать генетические заболевания бумажного документооборота, пытаясь навязать ошибочный в своей сути вывод, о главенстве факта подписи на электронном документе, как доказательство всего, нивелируя роль организации механизмов электронного обмена, архивного хранения и учета электронных документов с последующим использованием их в юридических спорах.

Сам по себе юридически-значимый электронный документооборот основан на возможности фиксации не только подлинности документа, но и массы процессуальных фактов действия с документом со стороны владельца электронной подписи.

 

zz2016

Я не просто заострил внимание на таком понятии, как система электронного документооборота, потому как это не просто пустое название, а технологический функционал в котором скрыто большое количество трудоемких операций – это фактически система управления логистикой прохождения документов, с нормативно регламентированной базой хранения документов, системой гибкой регулировки инцидентов, с учетом необходимости обеспечения доказуемой целостности и аутентичности всех электронных документов и обеспечения возможности использования для этого существующие методы подтверждения (электронные подписи, контрольные суммы, хеши, носители однократной записи и их уникальные заводские имена и т.д.)

Существенной преградой в организации полного «производственного цикла» электронного документооборота является то обстоятельство, что до сих пор не определен формат длительного хранения электронных документов, с тем чтобы они как можно дольше оставались пригодными к использованию без необходимости проведения их конверсии и миграции, как и не определена необходимость дополнительного хранения сопутствующих документов, определяющих факт косвенных доказательств (квитанции сертификатов, списки отозванных сертификатов и прочих документов оформляемых с целью обеспечения юридически значимого документооборота.) Не определена роль третьей стороны в хранении этой доказательной базы, а так же формат и способы решения инцидентов связанных с использованием услуг доверенной третьей стороны (например гос. архив) и  условий проведения конверсии и миграции электронных документов без ущерба для их юридической значимости и доказательной силы основываются только лишь на основе судебной практики.

Практически все информационные системы применяемые в финансовой сфере основаны на конвейерной обработке электронных документов – уточню, что это не последовательная обработка документов – это организационный процесс конвейерной обработки данных и фиксирования обстоятельств.

Хочу заострить внимание на  понимании такой функциональной части ЭП, применяемой в процессе организации юридически значимого документооборота, как  штамп времениэто информация в электронной форме, которая связывает представление данных и текущий момент времени, представляя доказательства существования данных до указанного момента времени включительно. Под представлением данных понимается значение хеш-функции на ЭП. При этом штамп времени подтверждает, что ЭП была сформирована (т.е. ЭД был подписан ЭП) не позднее времени, указанного в штампе времени. При наличии действующего сертификата службы штампов времени, с помощью которого был подписан штамп времени, обеспечивается сбор доказательств юридической силы ЭД после истечения срока действия сертификата пользователя, подписавшего ЭД.

Если обратиться к западной практике применения электронного документооборота, то следующим этапом, после создания системы электронного документооборота будет наличие электронной системы документирующей факт административных решений.

Основной дилеммой во всей массе технологических решений при создании системы электронного документооборота является то, что электронные архивы и электронные документы сильно зависимы от технического и программного обеспечения, которые быстро меняются, поэтому невозможно сохранить их в неизменном виде на протяжении длительного времени.

Международные исследовательские группы работают над требованиями и процедурами, необходимыми для обеспечения целостности и аутентичности электронного документа, но фундаментального решения по прежнему нет.

Хотел бы затронуть приоритеты взаимодействия федеральной системы «Электронный бюджет» с региональным сегментом. Нижеперечисленные приоритеты формируют решения одной из фундаментальных целей создания ГИС «Электронный бюджет» — это создание механизмов и практик повышения управляемости всей финансовой системы страны, ситуационной устойчивости и создание объединенной технологической платформы для внедрения законодательных новаций в сфере общественных финансов.

zzz2016

 Первый приоритет – это стратегическое планирование

Данное направление включает концепцию развития системы планирования; признание стратегической роли автоматизации данного процесса; принятие во внимание возможного развития законодательных — новаций при планировании, увязка будущих новаций со стратегическими планами; согласованность финансового плана с госстратегией.

В 2016 году данный приоритет выходит на первый план и означает, что обсуждение технологий автоматизации процессов планирования «перемещаются из серверного помещения в зал заседаний», так как технология становится основой всего, что мы делаем. Речь идет о переходе самой идеи электронный бюджет в новое качество, теперь информационная система должна помогать правительству региона выполнить «повестку дня».

Следующий приоритет говорит о том, что «Безопасность и управление рисками перестают быть невостребованными»

Направление включает управленческие, бюджетные и ресурсные потребности; инфраструктуру защиты; защиту данных; подготовка персонала; анализ внутренних угроз; изучение сторонних практик безопасности; определение того, что входит в понятия «добросовестность» и «целесообразность».

Поскольку все больше государственных систем размещаются онлайн, безопасность становится центром внимания.

«Каждый раз, когда мы переводим систему в Интернет, мы подвергаем её риску кибер атаки,— Большой проблемой для государственных органов часто становится, как применять различные инструкции и стандарты безопасности для каждого из учреждений.»

Все больше в деятельность финансовых органов входят нестандартные задачи, такие как -развитие механизмов взаимодействия с общественностью в Интернете.

Еще один перспективный приоритет, поставленный Правительством Российской федерацией перед государственными органами — это использование облачных сервисов и ЦОДов.

Направление включает стратегию миграции данных в направлении использования «облачных» сервисов; адекватный выбор сервисов и внедряемых технологических моделей; масштабируемые и гибкие возможности, предлагаемые «как услуга» посредством интернет-технологий; введение в деятельность госучреждения такого инструмента, как управление проектами; обеспечение права собственности на данные.

Облачные технологии находятся в тройке приоритетов развития уже в течение последних четырех лет, а точнее еще больше —  с 2010 года.

«Многое, что является движущей силой для облаков в государственных организациях, схоже с тем, что происходит в частном секторе,– Это, в том числе, возможность развертывания новых систем без развертывания нового оборудования».

Но распространение облаков широко варьируется от региона к региону, в зависимости ресурсообеспеченности и наличия коммуникаций, а так же нормативных решений органов власти, касающихся того, где должны быть расположены данные – в самом органе власти или в облаке.

Между тем, большинство государственных органов могут столкнуться с трудностями в организации закупок в том, что до сих пор нет четкого ответа на вопрос,- что есть облачное решение и как иметь дело с «облачными» решениями?

Не могу не заострить внимание на том, что одна из основных задач регионального сегмента информационной системы «Электронный бюджет» — это консолидация и оптимизация

Приоритет включает в себя централизацию и консолидацию услуг, операций, ресурсов, инфраструктуры, коммуникаций; обнаружение и преодоление барьеров.

Государственные информационные системы уже дэ-факто не являются узковедомственными решениями, а обычно предоставляют технологии, как услуги для большого количества  учреждений и органов власти, но ведомства не все работают на одинаковой инфраструктуре. В идеальном мире все финансовые органы будут использовать одни и те же стандартные технологии, тем самым упрощая IT-обслуживание и необходимую поддержку. Но реальность такова, что люди привязаны к системам, которые уже используют.

Эта сфера находится вне сравнительных характеристик определения лучшей практики , так как каждый регион в России представляет собой уникальный набор заинтересованных сторон, проблем и политики.

И последний из приоритетов, на текущий момент времени — бюджетирование и управление затратами

Этот приоритет включает стремление к уменьшению расходов бюджета; выработку стратегии экономии; поиск путей снижения ожидаемых расходов.

Почему о поисках путей экономии бюджета говорится в последнюю очередь? Потому что приоритеты, которые занимают место выше, являются основой и обоснованием финансирования путей их решения. И говорить об экономии можно лишь учитывая пути реализации вышеизложенных приоритетов.

Государственные органы финансируются из бюджета соответствующего уровня, в то же время информационные технологии считаются обеспечивающим исполнение законодательства процессом, за который по сути приходится платить государственным органам, которые финансируются из бюджета. Бюджетирование и управление затратами — это путь повышения гибкости БЮДЖЕТНОГО ПРОЦЕССА и направление выхода из этого замкнутого круга путем поиска модели затрат, адекватных полезному эффекту приносимому информационной системой. И по сути своей уход от низкоэффективного принципа

«Если я улучшил предоставляемые другим органам власти сервисы, я должен просить увеличение бюджетного финансирования, но сам эффект от сервисов не быстр, поэтому пока он не наступил я буду просить финансирование на то, чтобы эффект наступил быстрее.»

Не могу пропустить такую актуальную темы на сегодняшний день, как импортозамещение.

«импортозамещение», как термин используют для обозначения процесса замены импортных товаров отечественными с целью защиты собственного товаропроизводителя, создания своей отрасли, устранения зависимости от внешних производителей, при этом четко формулируют критерии удачного завершения процесса.

Другими словами, импортозамещение — это средство для достижения вполне конкретных целей, однако в контексте рынка программного обеспечения о нем обычно рассуждают, как об абстрактной самоцели.

С экономической точки зрения разработка собственных программных продуктов в таких чувствительных для финансовой системы сферах, как СУБД и серверные операционные системы нужна, но неаккуратная, а зачастую отчетно-авральная организация процесса перехода  чревата высокими рисками сбоев процессов, обеспечивающих проведение финансовых операций. Кроме того, область разработки программного обеспечения до сих пор не считается в России ни стратегической, ни социально значимой, поэтому, как мне видится, на сегодняшний день — единственной целью импортозамещения является устранение технологической зависимости страны.

Существуют несколько типов технологической зависимости, определяемых исходя из требований к прикладному программному обеспечению, которые проявляют себя с течением времени.

  • Краткосрочный период (до года), когда от разработчика прикладного программного обеспечения требуется только исправление критически важных ошибок, блокирующих либо мешающих правильному проведению необходимых финансовых операций.
  • Среднесрочный период (от года до трех) — появление дополнительных требований перестройки технологии обработки в связи с изменением законодательства, кумулятивно накопленные временные решения ошибок, нетривиальные варианты решений критических ошибок, искажающих суть технологии, необходимость оптимизации работы системы под изменения нагрузки.
  • Долгосрочный период (от трех до пяти) добавляются требования, связанные с развитием продукта, моральное устаревание применяемых технологий, адаптации под новые формы информационного представления и коммуникации, — в противном случае возникает риск технологической отсталости и, как следствие, необходимости возврата к использованию импортных средств.

Полное избавление от технологической зависимости подразумевает своевременное устранение всего перечисленного без использования импортных инструментов и средств разработки, а также привлечения зарубежных специалистов. И конечно при организации данного процесса нельзя ориентироваться только на один из указанных периодов. При подходе «от маркетинга» основное внимание уделяется насущным интересам краткосрочного периода, а зачастую сиюминутным капризам потребителей, а среднесрочное и тем более долгосрочное развитие прикладной идеологии остается за рамками. Если же исходить только из концептуальных задумок «технических стратегов» долгосрочного развития, то не будут учитываться текущие запросы и, что еще хуже, в случае допущения стратегических ошибок в среднесрочной и долгосрочной перспективе продукт окажется невостребованным.

По большому счету обеспечить полную информационную безопасность и устранить технологическую зависимость можно только на основе отечественного программного обеспечения, но и здесь имеется масса проблем. На данный момент существует большой спектр отечественных программных продуктов, способных в той или иной мере заменить иностранные аналоги и тем самым помочь полностью или частично избавиться от технологической зависимости.

Однако потребители подходят к процессу замены импортного ПО отечественным сегодня слишком категорично — новое ПО должно полноценно поддерживать весь необходимый спектр применения и обладать как минимум теми же характеристиками, что и импортные продукты.

Например, если в финансовом органе применяется импортная СУБД, то она должна быть заменена на отечественный аналог для выполнения всех этапов обработки данных. При этом декларируется, что отечественный продукт не должен уступать иностранному конкуренту ни в функциональности, ни в быстродействии.

Следует заметить, что по причине своей относительной немногочисленности потребители СУБД, не всегда способны обеспечить параллельную эксплуатацию систем в различных режимах работы (при «бесшовном» переходе с одной платформы на другую), что впоследствии скажется на степени их отлаженности, а значит, и на качестве. Даже если крупные потребители (Министерство финансов, госкорпорации, региональные финансовые органы) перейдут на отечественное ПО, то, все равно, безболезненно по всем задачам системы не пройдут промышленного тестирования.

Все это касается и продуктов категории СПО.

Действительно, можно сколько угодно устранять различные зависимости в свободном программном обеспечении, но все усилия обесценятся, как только в созданную версию продукта вольется очередная порция исходных кодов сообщества иностранных разработчиков — подобное действие равнозначно использованию импортных средств с привлечением зарубежных разработчиков.

Относительно СПО хочу подчеркнуть, что проблема импортозамещенияэто проблема устранения технологической зависимости, для решения которой свободное ПО может рассматриваться лишь как временное.

Российские разработчики уже сегодня могут предложить широкий спектр программных продуктов, однако переход на отечественное ПО требует четкой последовательности совместных действий разработчиков и что главное  их взаимодействия друг с другом, а также потребителей и государства. Еще немаловажен тот факт, что устранение технологической зависимости невозможно без вывода отечественных продуктов на мировой рынок, так как технологическая изоляция практически всегда приводит к деградации идеологии.  Данная задача обязательно должна решаться в рамках организации процесса импортозамещения.

Все перечисленные направления работы невозможны без подготовки управленческих кадров, обладающих специфическими знаниями и опытом.

Резюмируя сказанное хочу сказать, что Импортозамещение, Юридически значимый электронный документооборот, как и развитие таких идеологически емких систем каким является  «Электронный бюджет»  — это не мгновенное строительство «воздушного замка» и не ,просто, пересадка с одного поезда на другой, а длинный путь, требующий предварительного анализа, адекватного планирования и аккуратной реализации. Мое мнение, что продолжать этот путь надо с задач или подсистем, работу которых российские продукты смогут поддерживать уже сегодня без потери функциональности и производительности.

IMG_5737

(Доклад в рамках семинара «Электронный бюджет. Технологии бюджетного процесса региона» на IX международном форуме информационных технологий  «ITFORUM 2020/ИТ-Джем» 13.04.2016г., г.Нижний Новгород, Нижегородская ярмарка, Главный Ярмарочный дом)

 

 

13042016

 

Лицензия Creative Commons
Это произведение, автор которого — Alexei Prytkov, доступно на условиях лицензии Creative Commons «Attribution-NonCommercial» («Атрибуция — Некоммерческое использование») 4.0 Всемирная.

Добавить комментарий

Please log in using one of these methods to post your comment:

Логотип WordPress.com

Для комментария используется ваша учётная запись WordPress.com. Выход / Изменить )

Фотография Twitter

Для комментария используется ваша учётная запись Twitter. Выход / Изменить )

Фотография Facebook

Для комментария используется ваша учётная запись Facebook. Выход / Изменить )

Google+ photo

Для комментария используется ваша учётная запись Google+. Выход / Изменить )

Connecting to %s