DSC_2978

30.05.2015
Всероссийский семинар -совещание «ПРОГРАММНО-ЦЕЛЕВОЕ БЮДЖЕТИРОВАНИЕ И ДОЛГОСРОЧНЫЙ БЮДЖЕТНЫЙ ПРОГНОЗ. ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ В УСЛОВИЯХ ИЗМЕНЕНИЙ БЮДЖЕТНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА» г. Ярославль

Тема доклада: Внедрение элементов «Электронного бюджета» в регионах и муниципальных образованиях.
— Перспективы развитие регионального сегмента на период 2014-2016 годы.
Данный доклад построен в формате прикладной аналитики по результатам рассмотрения опыта создания подобных систем не только в Российской Федерации, но других стран, создающих проекты в сфере общественных финансов с целью зафиксировать: что сделано?, на каком этапе сейчас находится этот проект?, определить какова практическая польза для финансовой системы?, а так же векторы перспективных направлений развития идеологии. При проведении анализа учитывались не только механизмы бюджетирования, но и связанные финансовые технологии спутники, косвенно влияющие на процессы организации и обработки финансовых данных.

Рисунок1

Начиная с 2006 года, когда в Нижегородской области было утверждено распоряжение «О создании государственной информационной системы управления общественными финансами министерства финансов Нижегородской области». Разработка нормативно-правовой основы и внедрение в бюджетный процесс Нижегородской области базовых принципов построения системы начались задолго до принятия федеральных нормативно-правовых актов. В регионе утверждена Стратегия развития Нижегородской области до 2020 года, предусматривающая задачи повышения эффективности бюджетных процессов. Закономерным итогом выполнения задач стратегии стало развитие государственной информационной системы управления общественными финансами в Нижегородской области.

Рисунок2

Бюджетное послание Президента Российской Федерации на 2014-2016 годы подтвердило правильность выбранного курса на формирование в регионе единого цикла бюджетного процесса, выраженного в создании совокупности информационных систем с целью объединения информационного пространства, которое по сути своей и будет являть «региональным сегментом системы «Электронный бюджет», выполняя задачу — обеспечения взаимосвязи стратегического, бюджетного планирования с процессом исполнения бюджета и его контроля. В министерстве финансов Нижегородской области проведена работа по объединению разрозненных по задачам информационных систем в единый механизм взаимодействия — государственную информационную систему управления общественными финансами Нижегородской области, объединенную общей архитектурой информационной среды и обеспечивающую единство информационного пространства.
В составе государственной информационной системы управления общественными финансами на начальном этапе было интегрировано всего пять информационных систем, решающих задачи в разрезе узкопрофильных направлений. Сейчас состав расширен до 15 систем. На основе интеграции указанных систем в единое информационное пространство обеспечено единство бюджетного процесса региона, что позволяет выстроить региональную систему «Электронный бюджет Нижегородской области», как сегмента федеральной системы «Электронный бюджет».

Мировой опыт создания информационных систем управления общественными финансами

Если рассмотреть мировой опыт создания подобных систем, можно сказать, что основная задача информационных систем управления общественными финансами —это содействие принятию взвешенных решений в отношении финансовой политики, продвижение и сопровождение государственных программ, а также обнародование достоверной информации об исполнении бюджета.
Опыт реализации во многих странах показал, что информационные системы управления общественными финансами можно в целом охарактеризовать как комплекс решений, позволяющий осуществлять планирование бюджета, автоматизировать учёт финансовых операций, отслеживать финансовые события и фиксировать все финансовые операции, формировать финансовую отчётность, создавать возможность для структурной аналитики, влияющей на принятие управленческих решений.

Рисунок3

При создании такого рода информационных систем управления используется модульный подход. А в основу идеологии, как правило, берётся информационная система, обеспечивающая совместимость уже существующих систем (подчеркну – понятие совместимость рассматривается в разрезе интегрирования исторически сложившихся систем в новый технологический процесс управления) и схемы миграции данных. Совокупность совместимости и схемы миграции сейчас модно называть – динамическое облако данных, именно это позволит проводить крупные структурные изменения в идеологии бюджетных процессов, не прерывая текущие процессы отраслевого финансирования. Второй основой является структура электронного взаимодействия между участниками процесса, предусматривающая возможность управления доведением бюджетных данных, информирование об операциях со средствами бюджетов, управления платежами/доходами (преимущественно на основе единого казначейского счета), организация возможности прогнозирования и управления денежными средствами, ведения бухгалтерского учета и формирования финансовой отчетности.

Рисунок4

Основными модулями информационной системы управления общественными финансами являются модули, предусматривающие возможность планирования и подготовки бюджета, включая макроэкономическое прогнозирование и управление государственными инвестициями.
По этой модели создавались и создаются в настоящее время информационные системы управления государственными финансами в 51 стране мира. Необходимо отметить, что полномасштабную модель Всемирного банка реализовали только две страны: Бразилия и Южная Корея. Остальные страны осуществляют разработку и внедрение отдельных модулей, обеспечивая их последующую интеграцию в единую информационную систему.
При создании и развитии системы «Электронный бюджет» применяется гибридный подход – это гибкое сочетание централизации управления и делегирования обработки, обеспечивающее централизацию информационных потоков, влияющих на полноту, достоверность и оперативность учёта финансовой деятельности организаций сектора государственного управления и публично-правовых образований, с последующей интеграцией с процессами, охватывающими всю деятельность публично-правовых образований на основе систем централизованной обработки (ЦОД)

Рисунок5

Архитектура системы и порядок построения системы

При рассмотрении вопросов архитектуры и порядка построения системы следует отметить, что для обеспечения открытости процесса финансовой деятельности, создания единой среды для всех участников бюджетного процесса, организованной по единым правилам и принципам, обеспечения взаимосвязи финансовой информации с конкретными конечными результатами деятельности органов власти предпринимаются следующие шаги:
— Первое – дематериализация всех носителей информации (первичные документы финансово-хозяйственной деятельности). Эту задачу не решить без создания электронных формуляров, — правил их заполнения с обязательным использованием единых реестров и классификаторов. Именно такой подход обеспечит сопоставимость информации и возможность её использования всеми участниками.
— Второе – обеспечение однократности ввода. Когда информация создается непосредственно в системе один раз в момент совершения события и в дальнейшем только использоваться. Это позволит гарантировать ее достоверность.
— Третье – обеспечение максимальной автоматизации учетных операций, вызывающее необходимость разработки стандартов всех бюджетных-процессов и финансовой деятельности, определения центров ответственности и придание электронным данным юридической силы. В конечном итоге именно это приведёт к прозрачности деятельности органов государственной власти.
— Четвёртое – обеспечить доступность круглосуточно в режиме реального времени электронных данных всем заинтересованным пользователям (естественно, с учётом законодательно определенных ограничений). А также создать развитую систему обратной связи на основе Интернет технологий, широко используя инструменты распространения информации на основе технологий социальных сетей, это позволит существенно расширить формы публичного обсуждения бюджетной политики региона. Только это создаст возможность привлечь граждан для участия в управлении бюджетным процессом.

Рисунок6

Архитектура системы «Электронный бюджет» включает в себя следующие элементы:
— Технологические подсистемы, обеспечивающие создание и применение единых механизмов интеграции, ведения реестров и формуляров, управления процессами обработки, информационной безопасности, придания юридической значимости электронных документов (юридической значимости действий по обработке и использованию электронных документов), управления эксплуатацией, единых механизмов отражения в учете операций финансово-хозяйственной деятельности организаций сектора государственного управления, единой точки доступа пользователей к возможностям функциональных подсистем.
Функциональные подсистемы, реализующие основные функции в сфере управления общественными финансами и используемые органами исполнительной власти, иными государственными органами, органами управления государственными внебюджетными фондами, государственными учреждениями. В перспективе, функциональные подсистемы опционально могут предоставляться в виде универсальных информационных сервисов муниципальным органам исполнительной власти Нижегородской области, органам местного самоуправления, государственным и муниципальным учреждениям, гражданам. Число сервисов должно увеличиваться в рамках комплексного подхода по созданию функциональных систем, исключающего потерю времени на период внедрения и адаптации потребителя под восприятие информации. Основа такого комплекса сейчас создана и уже функционирует, как — Семейство порталов бюджетной системы Нижегородской области (Аналитический центр Нижегородской области, Бюджет для граждан, Официальный сайт министерства финансов НО и т.д.), созданные в целях обеспечения открытости и доступности для граждан и организаций информации о деятельности публично-правовых образований. Наличие открытой и закрытой части в структуре порталов бюджетной системы Нижегородской области рассматривается, как публичный информационный сервис-ресурс, обеспечивающий доступ к нормативной, статистической и аналитической информации в сфере управления общественными финансами.
В то же время закрытая часть состоит из «личных кабинетов», доступных участникам бюджетного процесса, обладающим соответствующими полномочиями, и в перспективе будет являться единой точкой их доступа к функциям подсистем системы «Электронный бюджет».

Рисунок7

Создание семейства функциональных сервис-ресурсов направлено на решение следующих задач:
— освещение основных целей, задач и направлений бюджетной политики в Нижегородской области, обеспечение взаимосвязи бюджетных ассигнований с количественными и качественными показателями государственных программ;
— предоставление достоверной бюджетной информации, доступной всем заинтересованным пользователям на всей территории Российской Федерации по всем публично правовым образованиям Нижегородской области;
— обеспечение представления открытых данных, структурированных и унифицированных в едином формате, максимальном удобном и простом для анализа;
— обеспечение возможности участия граждан в формировании приоритетов и основных направлений бюджетной политики путём создания простого для восприятия портала «Бюджет для граждан»
Указанные задачи будут решаться постепенно до 2016 года в рамках полномасштабного развития регионального сегмента системы «Электронный бюджет».
Основным источником сведений, размещаемых в открытой части портала, должна стать информация, хранение и обработка которой осуществляются в централизованных, а проще сказать в облачных сервисных подсистемах.

Рисунок8

Отдельно хочу заострить внимание на базовых принципах построения Государственной информационной системы управления общественными финансами Нижегородской области

При анализе опыта построения Электронного бюджета становится очевидным тот факт, что существующая информационная инфраструктура бюджетной сферы и возникающие перед ней задачи требуют постоянного развития гибридных механизмов на основе адаптивных механизмов управления данными и процессами не локально, а на уровне построения глобальной структуры технологических решений в целом по региону. Таково движение прогресса… Постепенно сектор управления государственными и муниципальными финансами проходит период автоматизации отдельных отраслей деятельности и географической неравномерности развития технологий, зачастую попадающих в зависимость от финансовой обеспеченности региона, переходя к новой ступени глобальной реорганизации информационной инфраструктуры с позиции возможностей объединения внутренних и внешних информационных ресурсов.

Рисунок9

Технологию построения можно разделить на следующие базовые принципы. Реализация этих принципов создаст основу дальнейшего технологического развития информационных технологий в сфере государственных финансов, предоставит возможность сделать понятными и доступными не только отчёты о деятельности в сфере государственных финансов, но и сам процесс этой деятельности.
Оперативность предоставления информации, стандартизация и регламентация процессов, их оптимизация (исключение дублирующих и паразитирующих процедур), предоставление информации в простом для понимания виде позволят сделать её понятной и полезной для каждого заинтересованного пользователя. Хотел бы их перечислить..
Мною уже упоминался Принцип «Единого окна» — Это технология управления изменениями, которая должна успешно преобразовать подход субъектов бюджетного процесса к работе с нормативно справочной информацией и предоставить инструменты, необходимые для сокращения времени и трудоемкости, — чем меньше затраты времени на организацию процесса соблюдения правительственных регламентов, тем более эффективным становится сам бюджетный процесс.
Принцип «единства Нормативно-Справочной Информации» — Применение данной технологии создаёт условия для упорядочивания нормативно-справочной информации (НСИ) путём предоставления инструментов согласованного ведения централизованных справочников и классификаторов с возможностью расширения на уровне учреждений, ведомств и бюджетов. Наличие регламентированной системы разноуровневой и многоверсионной информации является одним из ключевых элементов интеграции профильных решений в единый комплекс. И даже использовать, как сервис в системах, основанных на «открытых данных».
Создание единого информационного пространства для всех подсистем управления общественными финансами и внешних систем обеспечивается стратегией интеграции, которая должна быть заложенной в основу технологической платформы. Такой подход предусматривает управление справочной информацией и данными на основе метаданных и обеспечить единообразие интерпретирования независимо от конкретных программных средств.
— Принцип «многобюджетности данных» — Применение данного подхода позволит уйти от низкоэффективной практики, когда сначала идёт сбор отчётности, затем на её основе делаются выводы и принимаются решения. А использовать методы корреляции оперативных процессов на основе накопленных системой знаний в условиях постоянно доступной для всех информации, что позволит делать промежуточные выводы с высокой вероятностью, а операционная эффективность возрастет, позволяя решить компромиссную задачу системы — обеспечение единых правил, при этом каждому субъекту бюджетного процесса будет обеспечена степень свободы для реализации отраслевой и региональной специфики.
— Принцип «версионности данных» — В основе данного подхода лежит принцип версионного развития, обеспечивающий возможность оперативно дополнять информационные объекты новыми свойствами, что позволит развивать информационное обеспечение системы, не останавливая её работу.
Механизм управления версиями необходим для поддержания гибкости и функциональности бюджетного процесса, как при работе с метаданными, так и при работе с данными.
— Принцип «оптимизации процессов» — С точки зрения создания единой информационной системы процессы в любой сфере государственного управления, представляют собой набор и последовательность совершаемых сотрудниками операций. Очень часто эти операции не существуют по отдельности, а являются логическим следствием выполнения предыдущих действий (операций), т.е. являются элементом какой-либо технологической цепочки.
В реальной жизни простых процессы, скорее являются исключением. Обычно этапы, из которых они состоят, конкретные исполнители этих этапов определяются в ходе выполнения процесса и зависят от множества факторов.
Идеальным вариантом (для организации сложных процессов) является переход от учёта «от документа» (когда сотрудник должен знать, какие документы, в какой последовательности, с какими особенностями он должен составить) к разделению задач на процессы (когда система управления будет подсказывать необходимые действия). В соответствии с логикой процесса, особенностями его старта определяется текущий этап, особенности отражения операции…
— Принцип «оптимальной логики жизненного цикла процесса» — В большей степени данный процесс связан с идеологической концепцией построения цепочки взаимосвязанных действий бюджетного процесса и результата. Мне представляется, что это скорее определение меры оптимальности логики жизненного цикла процесса, которую представляют с помощью маршрута процесса. Она реализована в виде схематического графа последовательности прохождения взаимосвязанных точек маршрута – и по сути является когнитивной картой в призме нечеткой логики.. — нахождение решения, удовлетворяющего системе законодательных ограничений и максимизирующим целевую функцию.

— Принцип «социальности» — Данный процесс направлен на реализацию «открытости общественных финансов» и предполагает широкое применение  современных способов коммуникации в общественной сфере, когда  информация об общественных финансах принадлежит всем – является общественной, содержание которой задается исключительно когнитивным пространством сети распространения, — т.е. потребностями общества. Какими бы не были красивыми сайты, каким бы не был глубоким анализ финансовой информации,  — если представление информации – ее публичность, по определенному множеству критериев, не соответствует невысказанным запросам общества – эта информация никому не нужна, а факт ее опубликования лишь мероприятие «для галочки». Суть реализации данного принципа в переориентации самого подхода к взаимодействию сторон информационного обмена  с  нормативно-разъяснительного порядка «по запросу» на стимулирование интереса граждан к потреблению информации, как продукта, имеющего характеристики качества. Достоверность, актуальность, наглядность и простота восприятия генерируемой информации будет критически важным параметром качества продукта. Система должна делать это опять же исходя из качественного анализа, в противоположность распространенному сегодня количественному. По факту сложилась ситуация, когда государственные учреждения в современных условиях оказывают не только государственные услуги, но и услуги по информационному обеспечению граждан в разрезе образовательной и разъяснительной стратегии..

Рисунок13

Анализ показывает, что большая часть посетителей семейства сайтов министерства финансов Нижегородской области оказывается в «пассивной» зоне потребления уже существующего контента, аналогично роли «потребителя» информации в медиа предыдущего поколения, с поправкой на интерактивность. При этом пассивная роль пользователей подчеркивается еще и ограниченной степенью интеракции с отдельной единицей контента. Такое повышенное «единообразие» исследуемого информационного пространства должно учитываться на практике при определении массовых настроений при проведении он-лайн публичных слушаний..

Рисунок10

Интеграция с интеллектуальными парадигмами и перспективы развития идеи.
Рассмотрим вопросы возможных направлений развития

В выступлениях я часто слышу классификацию данной идеи — «Электронный бюджет», как интегрированную информационную систему, основной целью, которой является построение информационного пространства достоверности и прозрачности процессов бюджетирования и финансирования для граждан. Однако если смотреть на архитектуру и в перспективе построения беспристрастно, можно предположить, что в дальнейшем, данная идеология неминуемо потребует гибридизациии методов интеллектуальной обработки информации – девиз, под которым прошли 90-е годы у западных исследователей в области аналитики. В частности, использование технологии «мягких вычислений», которая так распространена в зарубежных финансовых институтах. Технология объединяет в себя такие области, как нечёткая логика, искусственные нейронные сети, вероятностные рассуждения, и эволюционные алгоритмы. Они дополняют друг друга и используются в различных комбинациях для создания гибридных интеллектуальных систем, которым в последствии может стать «электронный бюджет»
Хочется отдельно отметить, что без использования облачных технологий невозможно создать базовой основы для внедрения в бюджетный процесс такого рода решений. Облачные решения позволят, ввести в бюджетный процесс такое понятие как «быстрые алгоритмы бюджетных процессов», повысить скорость интерпретируемости накопленных знаний и данных. Вы спросите можно ли сделать быстрые алгоритмы без использования облачных технологий? – предположу, что нет, либо это будет походить псевдопроцесс с дисбалансом затраты-результат. Когда затраты таковы, что дешевле не делать…

Рисунок11

Возможно ли создать адаптивные системы нечёткой логики в целях автоматизации процессов планирования? – данный вопрос открыт и во многом носит теоретический характер. Но мое видение, что ДА, возможно. Сущность «адаптивных систем» состоит в том, что в отличие от традиционных вычислений, они нацелены на приспособление ко всеобъемлющей неточности реального мира. Руководящим принципом этой технологии вычислений является: «терпимость к неопределенности и частичной истинности для достижения удобства манипулирования с целью повышения эффективности и лучшего согласия с реальностью». Исходной моделью для этого служит человеческое мышление и разработки на основе Data Mining – синоним – «Разработка данных, Интеллектуальный анализ данных» — это процесс обнаружения в «сырых» данных ранее неизвестных, нетривиальных, практически полезных и доступных интерпретации знаний, необходимых для принятия решений. Сам по себе данный подход имеет мультидисциплинарный характер — как совокупность большого числа различных методов обнаружения знаний.
Создание интерфейсов с нечеткими запросами к базам данных – перспективное направление в развитии систем обработки информации. Данный инструмент даёт возможность формулировать запросы на естественном языке, например – « вывести список учреждений…» или «показать финансирование по отрасли …» — данное направление считаю вполне реализуемым уже сейчас в рамках развития аналитических систем и центров.
Перспективная интеграция в систему таких математических инструментов, как формирование ассоциативных правил – извлечение закономерностей, с последующей кластеризацией факторов для подготовки дерева управленческих решений, позволит говорить об электронном бюджете, как о настоящей экспертной системе для принятия управленческих решений.

Рисунок12

Идеологические проблемы строительства регионального сегмента информационной системы «Электронный бюджет»
Хотел бы добавить во все многообразие слов моего выступления несколько нот…
Система электронный бюджет не может априори является «единым монолитом». – неким статичным «умным» решением для показа красивых картинок — Это прежде всего конкурентная среда идей, которая должна обеспечивать не только повышение эффективности государственного управления, но и предоставлять возможность привлечения максимального количества решений и максимального количества субъектов разработки. Объять необьятное нельзя, но Я убеждён, что данный подход позволит не только выбирать лучшее, но и повысить устойчивость всей финансовой системы страны, сделать ее инновационной за счёт использования оптимальных, гибких и доступных системных решений, не требующих при внедрении и переходе больших затрат времени и бизнес-логики «аврального героизма». Поэтому-то сейчас, когда продолжается системная работа над развитием.. возникла та ситуация, которая всегда будет спутником построения интегрированных информационных систем. — Это необходимость встраивания или интегрирования уже существующих баз данных и приложений в новые условия эксплуатации.
При наличии исторически сложившиейся ифраструктуры, когда программное обеспечение разработано разными разработчиками. Имеется большая проблема. И она в том, что разработчики о сих пор не предложили единую интеграционную платформу.
Поэтому большую надежду возлагаю на единый портал бюджетной системы Российской федерации, который сможет решить эту проблему хотя бы частично.

Прытков А.П.

Лицензия Creative Commons
Это произведение, автор которого — Alexei Prytkov, доступно на условиях лицензии Creative Commons «Attribution-NonCommercial» («Атрибуция — Некоммерческое использование») 4.0 Всемирная.

Добавить комментарий

Please log in using one of these methods to post your comment:

Логотип WordPress.com

Для комментария используется ваша учётная запись WordPress.com. Выход / Изменить )

Фотография Twitter

Для комментария используется ваша учётная запись Twitter. Выход / Изменить )

Фотография Facebook

Для комментария используется ваша учётная запись Facebook. Выход / Изменить )

Google+ photo

Для комментария используется ваша учётная запись Google+. Выход / Изменить )

Connecting to %s